近年來，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深入推進，以無人機、電動垂直起降飛行器（eVTOL）為代表的低空技術(shù)平臺快速發(fā)展。低空應(yīng)用正逐漸從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、災(zāi)害監(jiān)測、空間測繪等領(lǐng)域向城市生產(chǎn)、生活服務(wù)拓展，覆蓋空中交通、物流配送、文旅消費等一系列場景。城市低空經(jīng)濟，因此成為各地方培育新動能、塑造新優(yōu)勢的重要方向，例如：上海市聚焦區(qū)域交通場景，在浦東機場率先探索eVTOL特許飛行應(yīng)用；廣州市以荔灣區(qū)為試點，開啟低空無人機醫(yī)療配送服務(wù)；蘇州則依托金雞湖及古城等特色空間資源，積極發(fā)展低空觀光航線。今年的《政府工作報告》也提出，打造集成電路、航空航天、生物醫(yī)藥、低空經(jīng)濟等新興支柱產(chǎn)業(yè)。

然而，在低空產(chǎn)業(yè)加速布局的同時，各方面城市低空應(yīng)用也面臨著安全監(jiān)管難度大、空域資源協(xié)調(diào)難、配套服務(wù)保障弱等多重挑戰(zhàn)。特別是在人口密集、飛行活動高頻的城市核心地區(qū)，一旦發(fā)生事故，社會影響和安全后果都極為嚴(yán)重。因此，推動城市低空經(jīng)濟發(fā)展，必須堅持安全底線與規(guī)則導(dǎo)向，構(gòu)建與產(chǎn)業(yè)形態(tài)相適應(yīng)的制度體系、治理系統(tǒng)和功能生態(tài)。

城市低空經(jīng)濟發(fā)展面臨的突出挑戰(zhàn)

　　作為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表，低空經(jīng)濟已成為很多城市培育新動能、發(fā)展新產(chǎn)業(yè)的重要抓手。但要實現(xiàn)相關(guān)應(yīng)用的規(guī)?；涞嘏c常態(tài)化運行，其管理服務(wù)過程中的諸多深層次矛盾與瓶頸亟待破解。具體而言，城市低空經(jīng)濟發(fā)展目前主要面臨以下突出挑戰(zhàn)：

低空應(yīng)用發(fā)展迅速，法律規(guī)范適配尚顯不足。我國已在低空經(jīng)濟領(lǐng)域開展了一系列政策探索，包括低空空域分類管理改革試點、無人駕駛航空器實名登記與運行管理制度、通用航空和無人機產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，但相關(guān)制度供給仍滯后于低空技術(shù)應(yīng)用的快速演進。在適用范圍上，當(dāng)前的法律、法規(guī)多以傳統(tǒng)民用航空器或特定類型無人機為規(guī)制對象，難以覆蓋電動垂直起降飛行器、有人和無人混合運行模式等新形態(tài)。部分新型飛行器在準(zhǔn)入審批、運行管理和事故責(zé)任認(rèn)定等方面需要更加明確的法規(guī)依據(jù)，避免形成監(jiān)管灰色地帶。同時，由于立法周期與技術(shù)迭代之間存在客觀時差，新興產(chǎn)品往往在投入商業(yè)化運行后一段時間內(nèi)容易處于制度真空狀態(tài)，既制約了行業(yè)規(guī)范化發(fā)展，也放大了潛在安全風(fēng)險。在監(jiān)管層面，現(xiàn)有法律、法規(guī)對低空空域的劃分和使用規(guī)定相對原則化，缺乏面向城市復(fù)雜場景的精細(xì)化管理規(guī)則。不同高度層的使用權(quán)限、飛行器之間的避讓原則、有人與無人飛行器的協(xié)同運行等關(guān)鍵問題缺乏明確指引，增加了城市低空活動的不確定性和事故風(fēng)險。在前瞻性方面，現(xiàn)行制度主要著眼于當(dāng)前的低空通航需求，對于自主飛行、人工智能控制、數(shù)字空域管理、低空數(shù)據(jù)安全等前沿技術(shù)及未來應(yīng)用場景缺乏制度儲備。

低空運行環(huán)境復(fù)雜，治理體系仍需完善。城市低空運行環(huán)境整體呈現(xiàn)多主體交織、動態(tài)變化頻繁、風(fēng)險要素疊加等特點。因此，其運行管理的系統(tǒng)性、協(xié)同性和精細(xì)化程度直接決定了低空經(jīng)濟發(fā)展的安全水平、運行效率與可持續(xù)性。就治理主體而言，低空經(jīng)濟涉及工信、民航、交通、公安、應(yīng)急等多個部門，現(xiàn)有的規(guī)章制度也多以部門立法或規(guī)范性文件形式分散出臺，這種多頭管理的格局，不僅抬高了低空應(yīng)用的合規(guī)性成本，也削弱了政府監(jiān)管的實際效能。從運行機制來看，城市低空治理尚未形成統(tǒng)一、高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體系。面對高頻次、小規(guī)模、場景化的城市低空應(yīng)用，傳統(tǒng)民航管理模式難以滿足低空飛行活動靈活調(diào)度、快速響應(yīng)的現(xiàn)實需求。低空飛行的計劃申報、空域?qū)徟?、動態(tài)監(jiān)控、應(yīng)急處置等環(huán)節(jié)仍以分段管理為主，缺乏覆蓋“事前-事中-事后”的全流程一體化管理框架，需要進一步加強城市低空的精細(xì)、實時監(jiān)管與服務(wù)。在技術(shù)支撐層面，低空運行感知、指揮調(diào)度和風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)還不完善，其數(shù)字化、智能化能力與實際應(yīng)用需求存在一定差距。比如數(shù)據(jù)平臺的智能分析與決策支撐能力偏弱，對異常行為、突發(fā)事件的識別和響應(yīng)主要依賴人工經(jīng)驗，預(yù)警的前瞻性和處置的及時性都有待加強。

低空應(yīng)用需求升級，功能服務(wù)有待加強。隨著相關(guān)技術(shù)條件日趨成熟，低空經(jīng)濟的價值邏輯也從“能不能飛”逐漸轉(zhuǎn)向“飛得好不好、用得值不值”。面對日益多樣、高頻的低空應(yīng)用，各類低空運行主體及其功能系統(tǒng)對通行導(dǎo)航、數(shù)據(jù)交換、運維支持等基礎(chǔ)服務(wù)能力都提出了更高的要求。一方面，為了支撐低空經(jīng)濟的規(guī)?；l(fā)展，行業(yè)監(jiān)管與運營平臺需要進一步提升低空服務(wù)供給的安全性、便捷性與可獲得性。比如城市低空起降點、停放點、充換電站及維修保障網(wǎng)點等核心基礎(chǔ)設(shè)施，需要構(gòu)建起連續(xù)穩(wěn)定的運行服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。另一方面，作為高度數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新型經(jīng)濟形態(tài)，低空經(jīng)濟對于感知、通信、計算和協(xié)同管理服務(wù)的依賴度極強。這就要求我們必須構(gòu)建起與之相適應(yīng)、全覆蓋、高可靠的低空數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系。此外，城市低空運行對算法、算力和數(shù)據(jù)協(xié)同功能也提出了較高要求，可以將低空數(shù)字服務(wù)體系納入城市新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和智慧城市發(fā)展的整體框架，加快構(gòu)建“感知-傳輸-計算-平臺-應(yīng)用”一體化的低空數(shù)字底座，促進低空應(yīng)用的大規(guī)模推廣和商業(yè)模式創(chuàng)新。

城市低空經(jīng)濟的安全可持續(xù)發(fā)展路徑

　　不可否認(rèn)，我國的城市低空經(jīng)濟展現(xiàn)出了巨大發(fā)展?jié)摿?，但在?dāng)前復(fù)雜城市環(huán)境下，要實現(xiàn)城市低空應(yīng)用的規(guī)?；⒁?guī)范化運行，還必須應(yīng)對上述問題，強化系統(tǒng)思維，構(gòu)建技術(shù)、制度與場景相結(jié)合的綜合治理框架。

堅持技術(shù)創(chuàng)新與前瞻性制度建設(shè)協(xié)同推進。在空域管理、數(shù)據(jù)交互與安全監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過部署多源感知、智能通信與實時計算能力，逐步構(gòu)建具備“感知—分析—決策—反饋”閉環(huán)功能的低空“數(shù)字神經(jīng)系統(tǒng)”，實現(xiàn)對飛行器狀態(tài)、空域資源與運行風(fēng)險的動態(tài)感知與精準(zhǔn)調(diào)度，從而系統(tǒng)性提升低空運行的本質(zhì)安全水平與運行韌性。這一過程不僅是技術(shù)能力的疊加，更是對低空運行復(fù)雜系統(tǒng)的整體重構(gòu)，使安全保障由被動響應(yīng)轉(zhuǎn)向主動預(yù)防與前置干預(yù)。

與此同時，要前移制度供給的時間窗口，將適航認(rèn)證、運行標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)規(guī)范與監(jiān)管規(guī)則的研究嵌入技術(shù)演進全過程，推動制度設(shè)計與技術(shù)路徑之間形成動態(tài)耦合關(guān)系。通過構(gòu)建“技術(shù)升級+規(guī)則儲備”的雙軌推進機制，一方面以技術(shù)突破不斷拓展低空應(yīng)用邊界，另一方面以制度預(yù)研提前鎖定潛在風(fēng)險與治理邊界，從而有效避免制度供給滯后所引發(fā)的監(jiān)管真空與發(fā)展失序。在這一框架下，制度不再是對既有實踐的被動回應(yīng)，而成為引導(dǎo)技術(shù)演進方向與產(chǎn)業(yè)發(fā)展節(jié)奏的重要變量。

在具體實施路徑上，同步推進共性技術(shù)平臺建設(shè)與新型規(guī)則邏輯探索。一方面，依托低空數(shù)字底座，強化低空技術(shù)與信息通信、數(shù)字孿生、人工智能等領(lǐng)域的深度融合，推動形成跨場景、跨主體、跨系統(tǒng)的協(xié)同運行能力；另一方面，針對自主飛行、無人集群、跨區(qū)域運行等新業(yè)態(tài)與復(fù)雜場景，探索更具彈性與適應(yīng)性的規(guī)則體系，如分級分類管理、動態(tài)授權(quán)機制與場景化監(jiān)管模式等。在技術(shù)與制度的雙向塑造下，逐步形成以規(guī)則引導(dǎo)創(chuàng)新、以制度穩(wěn)定預(yù)期、以市場機制放大應(yīng)用價值的長效治理格局，為低空經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供堅實支撐。

加快構(gòu)建城市低空空域的協(xié)同治理體系。在厘清低空運行多元主體權(quán)責(zé)邊界的前提下，進一步細(xì)化并完善低空空域的分類與分級管理機制?；陲w行高度、任務(wù)類型、風(fēng)險等級及空域密度等維度，構(gòu)建“分區(qū)—分層—分級”的立體化管理體系，將通用航空、無人機物流、城市巡檢及應(yīng)急救援等不同應(yīng)用場景納入統(tǒng)一但差異化的規(guī)則框架之中。在此基礎(chǔ)上，通過嵌入動態(tài)調(diào)整機制，使空域資源配置能夠隨需求負(fù)荷與風(fēng)險態(tài)勢實時變化，從而為多主體參與下的高頻次、常態(tài)化低空運行提供制度性支撐與調(diào)度彈性。

圍繞多部門協(xié)同這一關(guān)鍵瓶頸，加快構(gòu)建跨部門一體化的低空綜合治理系統(tǒng)。通過整合民航、工業(yè)和信息化、公安、應(yīng)急管理等部門的監(jiān)管數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)，形成覆蓋飛行審批、運行監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警與應(yīng)急處置的全流程信息鏈條，實現(xiàn)“事前聯(lián)審、事中聯(lián)控、事后聯(lián)處”的協(xié)同治理閉環(huán)。在技術(shù)路徑上，依托低空數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，強化多源數(shù)據(jù)融合、實時態(tài)勢感知與智能決策支持能力，推動監(jiān)管模式由靜態(tài)審批向動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)型，進而顯著提升復(fù)雜環(huán)境下低空運行的安全性與治理效率。

在治理結(jié)構(gòu)層面，將公眾參與和社會溝通作為低空治理體系的重要組成部分，以回應(yīng)低空活動外部性不斷顯現(xiàn)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。通過建立多渠道的信息公開與反饋機制，系統(tǒng)評估并持續(xù)監(jiān)測低空飛行對城市噪音、個人隱私及生態(tài)環(huán)境的潛在影響，并將相關(guān)評估結(jié)果嵌入決策過程之中。同時，探索責(zé)任細(xì)化與風(fēng)險共擔(dān)機制，通過制度化安排明確政府監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)運營責(zé)任與公眾知情權(quán)與參與權(quán)，形成多元主體協(xié)同互動的治理格局。在此基礎(chǔ)上，推動低空運行從以部門分割為特征的離散化管理，逐步轉(zhuǎn)向以規(guī)則協(xié)同與多方共治為導(dǎo)向的系統(tǒng)性治理，實現(xiàn)安全與發(fā)展的動態(tài)平衡。

著力打造面向場景的智能化低空服務(wù)平臺。以城市多元應(yīng)用需求為導(dǎo)向，盡快打造智能化低空服務(wù)平臺，并推動平臺功能由單一管理向綜合服務(wù)轉(zhuǎn)型。在功能構(gòu)建上，圍繞物流配送、醫(yī)療救護、城市通勤等高頻剛需場景，強化“場景—任務(wù)—空域—平臺”的協(xié)同設(shè)計邏輯，通過低空數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、智能調(diào)度系統(tǒng)與服務(wù)配套體系的系統(tǒng)集成，實現(xiàn)運行資源的動態(tài)匹配與高效利用。通過降低起降、航線、調(diào)度與運維等全流程成本，進一步釋放低空資源潛能，提升城市運行效率與公共服務(wù)可達(dá)性，推動低空應(yīng)用由示范探索邁向規(guī)?；⒊B(tài)化運行。

在平臺演進過程中，同步嵌入安全治理邏輯，實現(xiàn)“運行服務(wù)”與“風(fēng)險防控”的一體化設(shè)計。以數(shù)智化技術(shù)為支撐，將風(fēng)險評估、隱私保護與數(shù)據(jù)安全納入平臺底層架構(gòu)，通過實時感知、動態(tài)預(yù)警與智能處置機制，構(gòu)建全流程、可追溯的安全保障體系。在具體功能層面，推動飛行器具備應(yīng)急著陸、失控保護、路徑重構(gòu)與數(shù)據(jù)安全處置等關(guān)鍵能力，同時依托多源數(shù)據(jù)融合與算法模型優(yōu)化，實現(xiàn)對飛行沖突、異常行為及潛在風(fēng)險的前瞻性識別與精準(zhǔn)干預(yù)，從而顯著提升低空運行的本質(zhì)安全水平。

在制度與市場協(xié)同層面，完善與平臺運行相適配的保障機制，構(gòu)建多主體參與的風(fēng)險分擔(dān)與利益協(xié)調(diào)體系。通過引入商業(yè)保險、責(zé)任界定與風(fēng)險共擔(dān)機制，強化企業(yè)與運營主體的風(fēng)險管理能力，同時增強公眾對低空服務(wù)的信任基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，推動形成以平臺為樞紐的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，通過服務(wù)能力提升帶動應(yīng)用場景拓展，以應(yīng)用規(guī)模擴張反哺技術(shù)創(chuàng)新與制度完善，逐步構(gòu)建“以服務(wù)促應(yīng)用、以應(yīng)用帶產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展閉環(huán)，進而推動城市低空經(jīng)濟實現(xiàn)安全可持續(xù)發(fā)展。

（作者孫軒 系南開大學(xué)數(shù)字城市治理實驗室主任）

原標(biāo)題：推動城市低空經(jīng)濟安全可持續(xù)發(fā)展
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